Владислав Корочкин: «Идея регулирования доминирует над экономическим расчетом»

В середине 2010 года Минэкономразвития России ввело институт Оценки регулирующего воздействия (ОРВ), известный в правотворческой практике западноевропейских стран с 70-х годов XX века. Однако за неполные пять лет своего существования в российской законодательной деятельности основная идея ОРВ — определение и количественная оценка эффектов предлагаемого регулирования до того, как будет принято решение, — так и не реализовалась в полной мере. В чем «пробуксовывает» ОРВ и почему не предохраняет бизнес от неоднозначных, порой противоречащих друг другу законопроектов портал Profibeer разбирался вместе с первым вице-президентом «ОПОРЫ РОССИИ» по экспертно-аналитической работе Владиславом Корочкиным. 

— В теории краеугольный камень философии ОРВ — это превентивная оценка положительных и отрицательных последствий, к которым может привести принятие того или иного нормативного акта. Но есть несколько причин того, почему ОРВ так и не стала полноценным инструментом влияния в законотворческой практике. Во-первых, ОРВ имеет совещательный, рекомендательный статус, то есть все обоснованные мнения, которые пишутся на основании аккумуляции всесторонних аргументов, представленных в процессе оценки нормативного акта, не обязательны для исполнения и использования в принципе. Правительство имеет право по политическим основаниям принять собственное решение даже в тех случаях, когда с точки зрения экономики негативные последствия этого решения более выражены, чем позитивные. Но это не самый фатальный недостаток ОРВ, поскольку все-таки в большинстве случаев, когда на нормативный акт представляется отрицательная ОРВ, он не принимается.

– Гораздо более серьезная проблема — ограниченность сферы влияния ОРВ: не все нормативные акты подвергаются этой процедуре. Например, некоторые второстепенные ведомственные акты изначально были выведены из области применения ОРВ, чтобы не бюрократизировать работу соответствующих департаментов, ведь предполагалось, что эти акты не способны достаточно существенно влиять на экономический результат. Другой правовой пробел в применении ОРВ состоит в том, что эта процедура не является обязательной при рассмотрении, в частности, поправок к нормативным актам во втором чтении. И большинство резонансных решений, особенно в сфере избыточного регулирования и наделения расширенными полномочиями отдельных проверяющих ведомств, были приняты именно таким образом. В частности, поправкой ко второму чтению были утверждены полномочия Роспотребнадзора о внеплановых проверках ресторанов, супермаркетов и производителей продуктов питания с 23 января 2015 года, которые ведомство получило после подписания президентом 31 декабря 2014 закона № 532-ФЗ. Более того, иногда такие поправки принимаются во втором чтении к законопроектам, которые касаются совершенно другой темы.

– И самое важное — первоначальная идея о том, что сам разработчик нормативного акта должен инициировать проведение ОРВ и прилагать ее результат в момент вынесения этого акта на обсуждение, когда оно рассылается на согласование ведомствам в рамках действующей внутриправительственной процедуры, до сих пор так и не воплощена в практику. На протяжении всего периода существования института ОРВ эта идея встречает у разработчиков нормативных актов сильнейшее сопротивление. И это не удивительно. Достаточно легко любую законотворческую идею воплотить в юридическую форму и принять к исполнению, гораздо труднее обосновать, что это даст экономике, привести конкретные цифры, сделать то, что во многих странах давно сделано с точки зрения внутреннего регулирования — оцифровать желаемый экономический эффект, а в случае каких-то запретительных или ужесточающих мер — и затраты, которые понесут хозяйствующие субъекты в результате их принятия. Поэтому пока идея регулирования в российской законотворческой практике уверенно доминирует над экономическим расчетом, а результаты принятия тех или иных нормативных актов можно определить только постфактум. И к сожалению, отрицательных последствий, вызывающих дополнительные издержки, в том числе коррупционные, очень много.

P. S. С 1 июля 2015 года вступят в силу изменения порядка проведения оценки регулирующего воздействия, утвержденные постановлением правительства РФ от 30 января 2015 года № 83. Несмотря на ряд целесообразных нововведений, в частности, правила «one in — one out» (вступит в силу с 1 октября 2015 года), при котором каждое вновь введенное требование должно сопровождаться отменой существующего, причем сопоставимого с ним в монетарной оценке, главный недостаток ОРВ, о котором говорил наш эксперт, так и не устранен. Обязанность проведения ОРВ самим разработчиком нормативного акта не введена. Кроме того, в правоприменительной практике все большую силу набирает тренд регулирования постфактум — с 1 июля 2016 года вступят в силу Правила проведения оценки фактического воздействия (ОФВ) нормативных правовых актов, утвержденные постановлением правительства РФ от 30 января 2015 года № 83. Эту процедуру Минэкономразвития будет проводить автоматически через три года после принятия документов (или ранее, если обнаружатся «данные об очевидно негативных последствиях принятия» акта). Правда, это не будет означать обязательной корректировки акта в соответствии с правоприменительной практикой: ОФВ лишь обяжет власти провести публичное обсуждение документа, а затем отчитаться об этом на официальном сайте.