Фиаско реформы контрольно-надзорной деятельности — взгляд изнутри: колонка Алексея Небольсина

Прекрасная в своей сути идея «регуляторной гильотины» на практике провалилась, считает экс-член рабочей группы в сфере производства и оборота алкогольной продукции при Правительственной комиссии по проведению административной реформы Алексей Небольсин.

— Настало время осветить и проанализировать процесс реформы контрольно-надзорной деятельности (КНД), которому придавалось огромное значение для дальнейшего развития предпринимательства в нашей стране и который получил название «гильотина».

Я отработал три с лишним года в рабочей группе (РГ) по «гильотине» в сфере алкоголя и на сегодняшний день имею достаточно глубокое представление о том, что же происходило в рамках этой реформы в нашей РГ, да и в других тоже, так как члены «ОПОРЫ России» вошли почти во все РГ, а между собой мы тесно общались и продолжаем общаться до сих пор.

Сейчас, после определенных событий, и, собственно, когда я уже перестал заниматься этой работой, есть смысл поделиться с бизнес-сообществом моим (правда, сугубо личным) мнением о реформе КНД или о её фиаско, которое произошло осенью прошлого года.

Идею «регуляторной гильотины» бизнес принял на ура

Я очень хорошо помню середину 2019 года, когда эта реформа только затевалась. Нас несколько раз собирали в Аппарате Правительства, где Константин Чуйченко и Юрий Любимов (тогда глава и замглавы Аппарата Правительства) нам подробно объясняли, что от нас требуется и в чём, собственно, будет состоять эта реформа. Саму идею реформы КНД бизнес принял на ура. Бизнес буквально воспрял — «Вот теперь заживём!». Ну это и очевидно — ведь предлагалось ни больше ни меньше как убрать из регуляторного поля все устаревшие нормативно-правовые акты (НПА), облегчить жизнь предпринимателям и умерить аппетиты чиновников. Причём это представлялось как основная задача — лишить наших чиновников излишних регуляторных «плёток», которыми они «стегали» российский бизнес. Повторюсь, то, что нам обещали Чуйченко и Любимов, буквально завораживало. И поначалу так и было.

На первом этапе — это 2020 и 2021 годы — мы в основном занимались тем, что выявляли и отменяли устаревшие НПА. Эта работа не ахти какая сложная, но просто изнурительная и трудозатратная. Надо было вычитывать старые, иногда даже 70-х годов НПА, оценивать их нужность или ненужность в реалиях сегодняшнего дня, и после этого выносить на отмену. Но это только с одной стороны.

Тут надо несколько слов сказать о нашей РГ. Она оказалось, наверное, самой разношерстной. В ней наметилось сразу несколько группировок, у которых были серьезные противоречия друг с другом, а с учетом того, что я фактически был единственным защитником интересов малого бизнеса, я оказался в, прямо скажем, недружественном окружении — это стало ощущаться буквально с первых дней работы нашей РГ. Это представители отраслевых союзов, защищавших интересы производителей крепкой алкогольной продукции, которые не скрывали, что хотят ужесточить регуляторику для пивоваров; это представители трёх транснациональных пивных компаний, которые, как известно, тоже оппонируют малому пивоваренному бизнесу; и непосредственно федеральные органы исполнительной власти (ФОИВы), перед которыми стояли задачи не отдать ни «пяди чиновничьей земли», и с которыми, собственно, и приходилось постоянно противостоять.

И даже на этом первом этапе уже было непросто отстоять отказ от всего того, что очевидно устарело или отжило. За некоторые обязательные требования ФОИВы и их союзники бились достаточно жестко, но, тем не менее, сама идея реформы ещё в 2020 и 2021 годах не подвергалась сомнению — излишние требования потихоньку обрезались, бизнес слушали и к нему прислушивались.

Рабочие группы начали превращаться в управляемые «мягкие игрушки»

Достаточно большой массив (около 250 НПА) за эти два года мы отменили. И тут пришло время прохождения текущих НПА, в том числе вносимых законодательных инициатив, которые начали активно к нам поступать в РГ. Надо отметить, что два раза в нашей РГ была ротация. Заменяли только людей, которые фактически «забивали» на активное участие в РГ. К середине 2021 года Аппарат Правительства потребовал, чтобы в РГ было не больше 17 членов и, после избавления от балласта, в нашу РГ с этого момента входило 17 членов, из которых принимали активное участие, то есть участвовали в каждом заседании 13-14 человек.

Ситуация стала круто меняться в 2022 году. Мои коллеги из других РГ стали давать информацию, что идёт процесс избавления от «неугодных протестантов», то есть членов РГ — представителей бизнеса, которые находятся в глубокой оппозиции к Правительству и вносимым ужесточениям регуляторики. Некоторые РГ начали превращаться в управляемые «мягкие игрушки», которые примут любой документ, если поставят такую задачу. С этой целью из РГ стали исключаться наиболее радикальные представители бизнеса, которые мешали Аппарату своей позицией.

В нашей РГ начались самые яркие события с конца лета 2022 года, когда, как известно, появилось поручение президента, а затем и поручение руководителя Аппарата Правительства Дмитрия Григоренко, провести ревизию всех обязательных требований, вступающих в 2023-2024 годах. Наша РГ первой выявила такое обязательное требование — я имею в виду маркировку пивоваренной продукции, — несмотря на желание Минпромторга избежать этой процедуры.

28 ноября 2022 года реформа КНД перестала существовать

Буквально на «красной» черте мы вытащили распоряжение № 14 от 17 января 2022 г. о введении маркировки в пиве и вынесли его на РГ. Вот тут-то и началось самое интересное. Наша РГ, понимая всю избыточность и ненужность маркировки «Честный знак» для пива, неожиданно консолидировалась, и, понимая, что маркировка пива — это только начало, и за ней последует весь остальной алкоголь, начала жестко противостоять попыткам Аппарата и Минпромторга протащить эту самую маркировку через наше решение.

Первый раз маркировка была «снесена» 19 августа. И каждый раз после, когда Минпромторг упорно вносил на голосование, РГ её «сносила» повторно. Всё это привело к тому, что на финальном голосовании 28 ноября маркировка была в очередной раз не принята. В тот же день, с грубым нарушением методологии и откровенным подтасовкой документов, голосование стало превращаться из большинства «против» в равенство голосов, а потом, с учетом голоса сопредседателя, маркировка превратилась из отказной в принятую.

Тут, конечно, не обошлось без мощнейшего административного ресурса, но речь не об этом, а о том, что 28 ноября 2022 года реформа КНД фактически перестала существовать в том виде, в котором её задумывали. Всем наблюдавшим этот процесс стало ясно, что для Правительства и его Аппарата если нельзя, но очень нужно — то можно.

И причина здесь, несомненно, одна: реформа КНД — это фактически ликвидация излишних обязательных требований чиновников, которую доверили чиновникам. Как известно, рука руку моет. Чиновник никогда не обидит своего коллегу-чиновника. Конечно же, чиновники, сидящие в Аппарате Правительства, общаются с чиновниками контрольных ведомств и ФОИВов, и по негласному правилу чиновники никогда не допустят уменьшения властных полномочий у своих собратьев, таких же чиновников. В этом и есть основная причина провала, как я считаю, реформы КНД.

Никакого эффекта от участия бизнеса в «регуляторной гильотине» ждать не приходится

На сегодняшний день можно говорить смело, что некоторые группы, созданные в разных сегментах «гильотины», превратились в «штамповальные аппараты для НПА». Для заведомо непроходных документов стал использоваться проверенный метод: объёмный документ сбрасывается вечером на РГ с требованием вынести экспертное мнение на следующее утро. Естественно, члены РГ не роботы, вынести его не смогут, и номинально документ проходит — «согласован без замечаний». Представителей бизнеса, которые бы действительно отстаивали интересы бизнеса, поменяли на абсолютно лояльных ФОИВам, которые готовы принять любой документ в угоду последних. Собственно, то же самое произошло и в нашей РГ. Последняя ротация тому подтверждение.

С учетом того, что маркировку в пиве фактически «снесли», и только ценой грубейших нарушений её номинально приняли, законопроект о реестре, который, можно сказать, добивает пивоваренный бизнес, приняли без рассмотрения на РГ — точнее, в 2021 году ЗП о реестре рассматривали в нашей РГ, но тогда текст был совсем другой. Последний же текст, претерпевший радикальные изменения, нашу РГ не проходил. Требования вашего покорного слуги о вынесении текста законопроекта о реестре на РГ остались без внимания. Всё вышеперечисленное говорит лишь о том, что никакого эффекта от участия бизнеса в проводимой реформе теперь ждать не приходится.

На самом деле, когда придёт время, я опубликую все нюансы и фактуру, связанные с деятельностью нашей РГ —там много интересного.

Всего скорее, через какое-то время во всех РГ не останется вообще  нелояльных Правительству представителей бизнеса, и уже сейчас можно смело говорить о том, что реформа КНД в том виде в котором она задумывалась, перестала существовать. Повторюсь ещё раз, это сугубо моё личное мнение, но меня никто не может лишить права на него, и такое мнение, к сожалению, не только у меня. Пообщавшись, с другими членами РГ, да и с некоторыми чиновниками из Аппарата, я понял, что аналогичное мнение не только у меня. Увы, в России в очередной раз «молитву превратили в фарс». Предпринимателей искренне жаль. То, что происходит с пивоваренным сегментом, вообще похоже на безумие и какую-то катастрофу рационального мышления. Результаты, я думаю, не заставят себя ждать.