Пиво

← Обратно к новостям

Даниил Цыганков: «ОРВ успешно, если прозрачность и доказательность регулирования становятся неотъемлемой частью политической культуры»

Американский хмель высшего качества!

www.hopandmalt.ru
Даниил Цыганков: «ОРВ успешно, если прозрачность и доказательность регулирования становятся неотъемлемой частью политической культуры»

Не так давно Общественная палата РФ выступила с предложением о распространении процедуры оценки регулирующего воздействия на законотворчество Госдумы и других субъектов права законодательной инициативы. Поможет ли это бизнесу защититься от неоднозначных законопроектов? Есть ли смысл бороться за количественное расширение ОРВ, не усиливая при этом ее совещательный статус? Об этом порталу Profibeer рассказал Даниил Цыганков, директор Центра оценки регулирующего воздействия Высшей школы экономики.

— В соотнесении с мировым опытом отсутствие юридически прописанного права вето у оценки регулирующего воздействия в России не является чем-то исключительным: такой рычаг закреплен за ОРВ действительно в немногих странах. Но, обращаясь к этому опыту, важно понимать причинно-следственные связи такого положения дел. Во многих странах право вето у ОРВ присутствует де-факто, в силу позиций умного регулирования в экономике и политике и доверия к этому инструменту со стороны и бизнеса, и власти, и академических экспертов. Например, в Германии при наличии отрицательного заключения Национального совета по контролю норм, который проводит процедуру, аналогичную ОРВ, законопроект не будет внесен правительством в бундестаг. Собственно парламентская ОРВ введена уже во Франции, в Швейцарии, Швеции, в Европейском парламенте; близкую процедуру использует Budget Office Конгресса США.

— У нас же многие годы эксперты и бизнес безуспешно пытаются ввести ОРВ для законотворчества народных избранников. В майском (2012) Указе президента России поручение ввести думскую ОРВ было обозначено, но практический механизм застрял в аппаратных согласованиях. Нужно ли продолжать эти попытки? На мой взгляд, расширять сферу влияния ОРВ целесообразно только при обеспечении этой процедуры необходимыми ресурсами и данными — иначе ОРВ не будет достаточно «доказательной», чтобы влиять на решения, что мы часто и наблюдаем. При наличии же таких «обеспечивающих механизмов» ОРВ и без формального права вето будет способна «завернуть» неразумный законопроект. Более того, размещение «электронного досье» закона в открытом доступе — с указанием разработчиков, с мнениями экспертов и списком депутатов, проголосовавших «за» при отрицательной ОРВ —  поможет остановить непроработанные нормотворческие инициативы.

— К чему может привести расширение ОРВ без усиления ее воздействия на итоговый вариант НПА и без анализа необходимых ресурсов, мы видим на примере российских регионов, где эта процедура стала обязательной с 1 января 2014 года. В феврале-марте 2015 года мой центр, составляя рейтинг внедрения ОРВ в России, проанализировал и заключения об ОРВ на региональные регулирования. В выборку попали только пять лучших из размещенных на сайтах заключений, но даже при таком щадящем подходе выяснилось, что лишь 12-15 регионов пишут вменяемые заключения (причем часть из них подготовлена при помощи консультантов, то есть опять же с использованием дополнительных ресурсов). В остальных случаях сама стоимость использованной бумаги выше написанных на ней заключений.

— В идеале ОРВ должна базироваться на количественных (монетизированных) оценках, а не на общих рассуждениях против излишнего регулирования, потому что людям, принимающим решения, нужны цифры. Из последних примеров это хорошо иллюстрируют известные инициативы о запрете ПЭТ-тары, которые в свое время отклонили именно благодаря ОРВ, а затем все пошло по второму кругу, потому что у лиц, принимающих решение, отложилось, что заключение об ОРВ не является неубиенным аргументом: это всего лишь очередное экспертное мнение.

— При этом наличие в России множества оценочных процедур для законотворчества — таких как ОРВ, антикоррупционная экспертиза, обсуждения на Экспертном совете при правительстве, финансово-экономические обоснования, вводимая в следующем году процедура оценки фактического воздействия — вызывают вопрос: как они коррелируют между собой? Нужно ли, например, вводить ОФВ для большого потока актов, если прогнозная оценка пока пробуксовывает? В теории, контролировать эффекты действующего регулирования — дело правильное, только применяться этот контроль должен для самых важных, экономически существенных регулирований, которые двигают миллиардами в экономике. И ключевой вопрос в этой связи — кто и как будет отбирать НПА для ОФВ?

— И тут мы выходим на два сюжета, учитывая тот объем актов противоречивого регулирования, который есть сейчас и растет год от года, и темпы их пересмотра — 20-30 актов в год. Во-первых, звезды погаснут раньше, чем мы расчистим свое правовое поле. Поэтому многие страны пошли изначально на более радикальную, но оправданную меру, так называемую регуляторную гильотину — когда, скажем, 1000 нормативных актов отменяется просто по дате их принятияи c 1 января следующего года. Не секрет, что многие вступившие в силу лет 30-40 назад и более акты продолжают действовать, какие-то инструкции вообще не опубликованы открыто — несмотря на то, что уже очень слабо коррелируют с действительностью. Безусловно, для такого шага требуется политическая воля, зато работа по анализу оставшихся актов станет на порядок эффективнее.

— Второй сюжет из международного опыта — так называемые оговорки о будущей оценке (evaluation clauses), когда в принимаемый(социально-экономически значимый) закон вносится статья о том, что через 3-5 лет он будет подвергнут переоценке. Такой опыт наработан, например, у Швейцарии, и он показывает, что есть альтернатива механическому, поточному пересмотру регулирований, который вводится российской моделью ОФВ.

— Конечно, все эти современные технико-юридические инструменты умного регулирования должны быть закреплены в федеральном законе о законах (его проект Минюст вынес на обсуждение в конце 2014 года, но до сих пор на Едином портале нет даже сводки поступивших отзывов экспертов).

— Сегодня ОРВ в России — это процедура, которая все еще находится в зоне риска — риска ее обхода, игнорирования, профанации, превращения в административную процедуру с элементами публичности. По какому пути двинется ее развитие — станет ли ОРВ ядром умного регулирования либо провалится туда же, куда откатились уже антикоррупционная экспертиза и бюджетирование, ориентированное на результат, будет понятно через 2-3 года.

— Между тем умное регулирование, включающее ОРВ, действительно может дать заметный толчок экономическому росту. Зарубежный опыт в этом отношении очень разнится, но в целом можно говорить о том, что страны-лидеры пытаются анализировать, что получается и что нет у соседей, и шаг за шагом, модуль за модулем достраивают свою систему smart regulation. И что самое главное — делают это при наличии центрально позиционированного органа, отвечающего за умное регулирование. У нас такого стержневого центра нет, у каждого ведомства свои «игрушки» (у АСИ — дорожные карты и национальный рейтинг конкурентоспособности, у Минюста — антикоррупционная экспертиза, у Минфина — государственные целевые программы, у Минэка — ОРВ), находящиеся все вместе в состоянии броуновского движения.

— Другой момент, определяющий статус ОРВ в системе принятия решений, — это разница правовых культур и механизмов принятия политических решений. — В англосаксонских странах, где ОРВ возникла, анализ альтернатив решений является нормальной практикой в госорганах. Также она поддерживается независимостью судов, которые рассматривают очень много экономических споров. И решения по таким спорам требуют доказательной базы, расчетов, экспертизы. Поэтому тамошняя судебная система дала мощнейший толчок развитию экономического анализа права, а один из лучших учебников в этой области принадлежит американскому судье Ричарду Познеру, который долго специализировался на экономических спорах. В странах с переходной экономикой (и в России тоже) поручения первых лиц страны не имеют альтернативы и являются своего рода истиной в последней инстанции. В отношении судебной системы у нас также идет противоположный процесс — арбитражные суды влили в суды общей юрисдикции, то есть аналогичной помощи от экономического анализа права российскому институту ОРВ пока не предвидится.

— Не забудем, что Минэкономразвития не создало до последнего времени базы данных, пользуясь при подготовке заключений то отрывочными сведениями Росстата, то фрагментарными исследованиями, то не всегда взвешенными позициями бизнеса, подрывая тем самым доказательную базу ОРВ. К октябрю нам обещают введение модели стандартных издержек, и под нее, как я понимаю, определенные исследования по типовым затратам бизнеса на предоставление обязательной информации проведены и будут общедоступны.

— Наконец, ОРВ и умное регулирование — это своего рода рефлексия развитого капитализма, при котором прозрачность и доказательность решений становятся частью политической культуры. У нас этого тоже нет. Например,  нет прецедентов публичного наказания за регуляторные провалы, как нет и имен конкретных виновников. При этом я говорю не о денежной, не о административной ответственности — но о карьерной. Между тем, будь такая ответственность введена, и министры, и депутаты сами выстроили бы мощную систему ОРВ — хотя бы как элемент собственной защиты, чтобы в случае чего можно было показать расчеты и экономические обоснования, предъявить мнения уважаемых экспертов. У нас же господствуют принципы личной лояльности чиновников, обеспечивающие и карт-бланш на принятие самых неоднозначных законов, и отсутствие ответственности за их последствия. А года через два-три после очередного регуляторного провала бизнес-ассоциации с гордостью сообщают, что добились снятия этого регулирования, и СМИ представляют это как грандиозный успех взаимодействия бизнеса и власти (последний пример — мораторий на некоторые неналоговые платежи, но ведь их же напринимали в «эпоху ОРВ»!).

— Если институт ОРВ в России в ближайшие годы мимикрирует к консультированию волков о правах загрызаемых, бизнес утратит к нему всякий интерес, да и эксперты тоже. Пока этот интерес еще есть, потому что на сегодня ОРВ — один из немногих инструментов, посредством которых можно хотя бы разведать информацию по готовящимся актам и хотя бы попробовать возразить. Правда, приходится констатировать, что для экономически весомых регулирований ОРВ у нас не срабатывает, поэтому бизнес-ассоциации возвращаются к прежним инструментам — письмам первому лицу. Но тут надо четко понимать: такие «челобитные» — это черная метка для ОРВ и знак того, что ядром политики умного регулирования эта процедура, увы, так пока и не стала.

0 1442
Поделиться
Лица
Цыганков Даниил Борисович

Директор Центра ОРВ НИУ ВШЭ, кандидат социологических наук.

Комментарии 0
19 ноября 2018
Форум «Антиконтрафакт-2018» (Москва)

19-21 ноября в Москве состоится Шестой международный форум «Антиконтрафакт-2018», посвящённый проблемам противодействия незаконному обороту промышленной продукции, в том числе защиты прав интеллектуальной собственности.

22 ноября 2018
Семинар «Актуальные требования к пивоваренной отрасли в рамках действующего законодательства» (Воронеж)

22 ноября в Воронеже пройдёт семинар «МИЦ «Пиво и напитки ХХI век». Семинар будет посвящён актуальным требованиям законодательства, а также профессиональной дегустации пива.

22 ноября 2018
5-я конференция пивоваров Поволжья (Самара)

22-23 ноября пройдёт очередная конференция для пивоваров.

Лучшее
2 11662
Выдержка пива: основные правила эйджинга